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常言道，打天下容易，坐天下难。辽朝花了很大力气，方才打下“幅员万里”的疆域，但要想统治如此广阔的疆域，同样要煞费许多苦心。辽朝境内民族众多、成分复杂，即有“畜牧畋渔以食，皮毛以衣，转徙随时，车马为家”的契丹人和其他游牧部族，也有“耕稼以食，桑麻以衣，宫室以居，城郭以治”的汉人和汉化的渤海人。而且，各民族、各地方之间经济、文化都存在着很大的差异，社会发展水平判若云泥。如此复杂的国内环境，要想长期保持统一和稳定，着实考验着辽朝的执政能力。为了适应国内的统治需要，辽朝不断吸收各族统治者的治国经验、文化、制度，形成了独具特色的统治策略。遵循“因俗而治”的统治原则，根据各民族或各地方的社会实际情况来制定统治方式。为此，辽朝在统治机构的设置上，特意官分南北。从中央到地方都设有两套平行的政府机构，即北面官和南面官。“北面治宫帐、部族、属国之政”，处理契丹各部和其他游牧、渔猎部族事宜，长官由契丹贵族担任，办事机构在皇帝御帐的北面。“南面治汉人州县、租赋、军马之事”，管理汉人、渤海人事务，长官由契丹贵族、汉人和渤海人中的上层担任，办事机构在皇帝御帐的南面。在中央层面，北面官最高权力机构是北枢密院，也称契丹枢密院。南面官最高权力机构是南枢密院，也称汉人枢密院。南院下设吏、户、兵、刑、厅五房，分管各部事，并兼有唐代尚书省职能。
说实话，笔者心中非常欣赏辽朝的“一国两制”。其南北两面官制的统治策略，巧妙地避免了政权内部因胡汉差异而起的冲突，这也是契丹民族在中华文明史上的一大杰出贡献。
公元 938年(会同元年)，辽太宗耶律德光（天龙八部里面那个辽国皇帝）统治燕云十六州后 ，实施 了“北南面官制”的一国两制的政治制度 。“以国制治契丹，以汉制待汉人”，即以契丹官制统治契丹人 ，以汉族官制统治汉族人。
北面官制，设北院大王和南院大王（天龙八部中乔峰就当过南院大王），分别统领两部的兵马;设夷离毕法院，掌管刑狱; 设大林牙院，掌管文翰 ;设敌烈麻都 ，掌管礼仪 ;设“大内惕隐司”，掌管皇族事务 ;设“大国舅司”，掌管后族事务。
南面官制，设枢密使掌管汉人兵马大权。朝中设中书省 、门下省 、尚书省、翰林院、国
史院。南面官制不像北面官制那样分“北南”，而是沿用汉人的旧制，设左右 ，比如左丞相，右相，左仆射 ，右仆射。
《辽史.本纪第一》开篇就说：“太祖大圣大明神烈天皇帝，姓耶律氏，讳亿，字阿保机，小字啜里只，契丹迭剌部霞濑益石烈耶律弥里人。”少数民族很多时候都是有名无姓的，那么耶律阿保机这种兼具汉族和契丹族特点的名字是怎么来的呢？
（大辽开国皇帝耶律阿保机）
原来，大辽帝国的开国皇帝耶律阿保机特别崇拜刘邦，他又有一定的汉文化素养，所以特意给自己取了一个汉姓“刘”、汉名“亿”，于是他的本名“阿保机”反成了他的字。他的太子和二皇子也分别由“耶律突欲”和“耶律尧骨”改为“耶律倍”和“耶律德光”。尤其是醉心汉文化的耶律倍，还顺势给自己定了汉名“刘倍”。据史书记载，刘邦出身祁姓刘氏，乃是尧帝的后裔。于是阿保机就把唐尧作为自家老祖宗，将刘氏的分支“豕韦氏”作为自己的开山祖。这样，阿保机成为他最崇拜的刘邦的远房亲戚了。
醉心于汉文化的在耶律阿保机在建立契丹国前后，在对外征战中俘掳了不少汉人。此时的中原大地上，后晋、后唐战火不休，南方的割据政权之间也是烽烟四起，也是民不堪命，有大批汉人离开故土，逃往相对安定的北方契丹地区。在这些汉人中，有相当部分汉族知识分子，如康默记、韩延徽、韩知古等，之后都受到阿保机的重用。这些汉人知识分子“教之以隶书之半增损之，作文字数千，以代刻木之约，又制婚嫁，置官号，称皇帝”。
随着时间的推移，汉文化对契丹的影响，也从经济领域慢慢渗透到政治文化领域，循序渐进地推进了契丹社会和文化发展。当阿保机为与日俱增的汉人而苦恼时，他的重要谋士汉人韩延徽建议他对汉人实行异于契丹人的统治措施，即按照唐代的规制另置州县城郭令其居业，让汉人保持原有的生产生活习俗与制度，这就是头下军州。
头下军州设置在农耕和游牧的结合部，很大程度上稳定了初入辽地之汉人的生活，同时也开拓了农业和手工业在辽的持久发展。这种新的生产方式引起了辽统治者的重视，如史载阿保机“平诸弟之机，弭兵轻赋，专意于农”。这些头下军州的建立和其中汉人的增多促使着契丹经济开始摆脱单一的游牧生产方式，逐渐向半牧半农的经济转化。手工业在契丹建国前还不是一个独立的生产部门，在契丹经济中也没有特别的地位。大量汉人的迁入带来了中原较发达的手工业技术，促使辽代手工业开始向专门化和多样化进步。
阿保机对汉文化的开放态度，还有对汉文化的主动借鉴和吸收，推动了契丹自身社会经济的发展和封建化的政治进程，在意识形态上为辽太宗时颁行“一国两制”的国策的最终确立做了铺垫。
虽然受到汉文化的很大影响，可是契丹人所处的客观存在的地理环境和历史条件，决定了它必然选择南北分制的独特制度。勃兴于潢河(今内蒙古西拉木伦河)以南、土河(今内蒙古老哈河)以北的契丹民族，地处“大漠之间，多寒多风，畜牧畋渔以食，皮毛以衣，转徙随城之境，时车马为家”，这种情形，即使经过了200多年的辽国封建统治之后，依然没有多大的改观，因为漠北草原那片土地能够承载的生活方式即是如此。
（契丹人的髡发习俗）
契丹本可以像之前的匈奴鲜卑等民族一样，按照本民族的自身特点，一直保持着自有的经济政治传统。然而，在耶律阿保机、耶律德光时代，有两个重要的历史事件促使辽的统治者不得不采取新的措施来经营他们的国家。
第一个事件便是阿保机于天显元年(926年)攻灭渤海国。渤海王国，在唐代是以靺鞨的粟末部为主体建立的一个地方政权，位于今天我国东北地区东部，朝鲜半岛北部及俄罗斯滨海边疆区。这里气候湿润，土地肥沃，农业是其主要经济生产部门。在唐朝文化的熏陶下，渤海国积极主动与中原王朝发展关系，按唐制建立政治、经济，文化制度，使用汉字，形成以唐文化为基础的相当发达的渤海文化。
在契丹攻灭渤海后，改渤海为“东丹国”，取“东契丹国”意。东丹国原来即有完整的制度，阿保机继续保留了渤海的政权体制和原有规模，并继续采用以唐代制度为原型的“汉法”进行统治。阿保机还指派其长子为东丹国王，对渤海施行一种非直接的监督性统治。一方面，这是阿保机为平衡他子嗣争权夺位的妥协；另一方面，是因渤海国自然环境和历史背景所限制的被迫之举。客观上，这样的举措有利于渤海地区社会经济的发展，对辽帝国内部的和平稳定，也具有深远的历史影响。在渤海地区的尝试，为之后的辽太宗制定国策时提供了较为成功的样板工程，可以说这是辽“一国两制”的萌芽。
另一个重要事件，是耶律德光时代辽国对燕云十六州的吞并。
（后晋割让国土燕云十六州）
燕云地区即今山西及河北的北部地区，该地处水源丰富的华北平原的北部，自古是农业耕作地区，有很发达的封建经济和封建文化。935年，后唐末帝与石敬瑭关系破裂，中原举大兵来犯太原。石敬瑭派桑维翰到云州面见耶律德光，请求援助，还开出了让耶律德光无法拒绝的条件，这种条件甚至让石敬瑭的死党刘知远感到难为情。到了第二年，936年耶律德光就帮助石敬瑭攻灭后唐，助其建立起后晋傀儡政权。本来石敬瑭想反悔，可是中原王朝连年大战，没有足够的实力跟契丹翻脸，于是在938年11月，石敬瑭就遣使“并图来献”，将燕云十六州地区正式献于契丹，使得辽的版图自此向南伸延到河北的中部。
燕云十六州历史上便是汉民族的聚居地，原有居民大多数为汉族。随着燕云十六州并入辽朝版图，辽国内汉族人口首次超过了包括契丹族在内的其他民族，成为辽国人口数量最多的第一大民族。如何有效统治这部分汉人，成为了辽当朝统治者的重大课题。契丹统治者对燕云十六州统治的尝试过程，也经历过一系列变化。契丹最初采用的是民族高压政策，对占领区进行粗暴的掠夺和残杀。于是汉人纷纷起来进行反抗，迫使辽太宗不敢久居中原，不满三个月便逃回北方。
人心向背与政治经济制度的落差注定了契丹高压统治的失败。之后，辽太宗便开始反思并逐渐改变其统治策略。他顺应了历史发展的趋势，制定了“因俗而治”的国策，“公卿百官皆效中国，参用中国人”。947年，他又“诏晋文武众僚，一切如故，朝廷制度，并用汉礼”。此外，《辽史》也载辽“至于太宗，兼制中国，官分南北，以国制治契丹，以汉制待汉人。国制简朴，汉制则沿名之风固存也”。
由于石敬瑭是成建制地将燕云地区割让给辽国的，这些地区归辽之后，自然拥有完整的州、县建制。说辽朝统治者笼络汉人也好，说为了更方便地统治也罢，辽朝没有按北方游牧民族的部族制对燕云十六州的汉人进行重新整治，而是基本上按照中原王朝旧有的建制，即州县制，施行其统治。在这点上，这个政策与此前对零星迁入辽地汉人的政策完全不同，形成了有规模的“一国两制”。
（辽国一国两制成为定制）
至此，“一国两制”的双轨政治制度便以国策的形式确立下来，并为终辽一代所沿用。
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